2. Motivering och organisering
Fördelarna med att öppna data
I detta skede beskrivs vilken nytta delning av information som öppen information kan ha för olika parter och samhället.
Öppna data är maskinläsbar information i digitalt format som är fritt tillgänglig för alla för vilket ändamål som helst, förutsatt att dess ursprungliga källa anges. Öppna data kan vara till exempel folkräkningsuppgifter, kartuppgifter eller till och med platsinformation om bussar i realtid.
Varför lönar det sig att dela information utanför organisationen?
Digital information slits inte av att den används, istället kan man tänka på saken som att dess värde ökar ju fler som utnyttjar den. När en organisation öppet delar med sig av sin information för mer omfattande bruk ska aktörer utanför organisationen, såsom företag och medborgare, kunna utnyttja samma information för sina egna ändamål.
Organisationer inom den offentliga förvaltningen samlar i regel in och administrerar information för lagstadgade uppgifter. Således kan även stora datalager samlas in endast för en eller några uppgifter. Genom att öppna denna information så att den är tillgängliga för andra i större utsträckning kan man uppnå en betydande produktivitetsökning och effektivisering av verksamheten. Dessutom kan öppnandet av information skapa nya möjligheter att utnyttja informationen i större utsträckning i samhället.
Öppet tillgängligt informationsmaterial
- förbättrar demokratin och förvaltningens transparens
- engagerar medborgarna och ökar aktiviteten
- effektiverar organisationers funktion och prestationsförmåga samt
- möjliggör affärsutveckling och ekonomisk utveckling genom nya innovationer och tjänster.
Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar. Enligt 12 § i Finlands grundlag (731/1999) är myndighetshandlingar och andra upptagningar offentliga om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Enligt offentlighetsprincipen (lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet 621/1999, nedan offentlighetslagen) är myndigheternas handlingar offentliga, om inte något annat föreskrivs särskilt i offentlighetslagen eller någon annan lag. Organisationen kan också dela med sig av sina uppgifter för en mer omfattande användning om den inte hindras av till exempel avtalsvillkor, upphovsrätt, dataskyddsbestämmelser, datasäkerhetsfrågor eller andra faktorer.
Vad är fördelarna med att dela information som öppna data?
Fördelarna med öppna data kan granskas på olika sätt, till exempel ur ett ekonomiskt, socialt, ekologiskt, politiskt eller prestationsmässigt perspektiv. Att öppna information om miljön främjar till exempel cirkulär ekonomi, effektivare användning av naturresurser och naturens mångfald. Öppenhet i statsbudgeten och inköpsuppgifter effektiverar användningen av skattepengar och bekämpningen av korruption.
I data.europa.eu-tjänstens modell granskas fördelarna särskilt ur prestanda-, ekonomi- och socialitetsperspektiv.
Mer information om fördelarna med att öppna information (på engelska) i data.europa-tjänsten.
Organisationerna kan bedöma den eventuella nyttan av delad information med bedömningsmetoden som beskrivs närmare i del 4 Fördelar, risker och kostnader.
Vad kan öppna data användas till?
Öppna data kan användas av vem som helst. Många företag och utvecklare utnyttjar den öppna informationen till exempel i olika tjänster, applikationer och undersökningar. Exempel på olika ställen där öppna data utnyttjas finns bland annat:
- I applikationer i avoindata.fi.
- I avoindata.fi-tjänstens applikationsgalleri finns exempel på applikationer som täcker hela Finland.
- I applikationsgalleriet i tjänsten hri.fi.
- Hri-tjänstens applikationsgalleri presenterar applikationer som utnyttjar data från huvudstadsregionen.
Organisationerna kan bedöma den eventuella nyttan av delad information med bedömningsmetoden som beskrivs närmare i fas 4 Fördelar, risker och kostnader.
Fördelar för den offentliga förvaltningen med att öppna information
Öppnandet av information inom den offentliga förvaltningen och utnyttjandet av den öppna informationen förbättrar informationsledningen och ledningen genom information, beslutsfattandet och prestationsförmågan samt effektiviserar planeringen och genomförandet av offentliga tjänster.
När den offentliga förvaltningens datalager är så omfattande och öppet tillgängliga som möjligt även över sektorerna är det möjligt att
- spara resurser
- utveckla och effektivisera förvaltningens interna processer samt
- förbättra datakvaliteten, beskrivningarna och sökbarheten.
Kartläggningen av det informationsmaterial som ska öppnas och planeringen av öppningsprocesserna kan redan i sig utveckla organisationen.
Mer information om den offentliga förvaltningens öppna data (på engelska) i tjänsten data.europa.eu.
Exempel på användning av och fördelar med öppen information
Fördelar för affärsverksamheten med att öppna information
Öppna datamaterial är till stor nytta för företags affärsverksamhet. Öppet tillgängligt informationsmaterial kan minska företagets investeringsbehov och spara betydligt på företagets resurser. Genom att utnyttja öppen information kan företagen utveckla sin befintliga affärsverksamhet och skapa helt ny affärsverksamhet. Detta kan skapa nytt mervärde för företagets kundkrets eller utvidga kundkretsen ytterligare. Samtidigt kan företaget sysselsätta nya arbetstagare, vilket har ett eget viktigt värde i samhället.
Med hjälp av öppen information kan företaget dessutom förbättra
- ledning genom information,
- beslutsfattande,
- prestationsförmågan samt
- effektivera planeringen och genomförandet av tjänsterna.
De affärsmässiga fördelarna med öppna data är både direkta och indirekta. Direkta fördelar är ekonomiska fördelar som till exempel ökar företagets kapital, antalet arbetsplatser eller ger kostnadsbesparingar. Med indirekta fördelar avses till exempel uppkomsten av nya tjänster, effektiviseringen av organisationerna och affärsverksamhetens tillväxt.
Fördelar för samhället med att öppna information
Öppet tillgängligt informationsmaterial ökar till exempel den offentliga förvaltningens transparens och stärker förtroendet. Öppen information utnyttjas bland annat i forskning, undervisning och medier.
Nätverk som främjar samarbete
I detta skede beskrivs vad som avses med samarbetsnätverk för öppen information och hurdana nätverk som finns.
Nätverket som består av organisationer som öppnar information och aktörer som utnyttjar öppnad information kan kallas ekosystem och samarbetsnätverk för öppen information. Det omfattar alla aktörer och system som deltar i att öppna, publicera, underhålla och utnyttja information. I bästa fall gynnar den helhet som uppstår när information delas och utnyttjas alla parter i ekosystemet.
Den information som den offentliga sektorn samlar in och förvaltar utnyttjas ofta endast för några lagstadgade uppgifter. Via samarbetsnätverken kan man hitta fler behov av informationen och utnyttja informationen på ett mer övergripande sätt.
Det lönar sig för en organisation som öppnar information att identifiera aktörer som är intresserade av den information som delas och befintliga nätverk kring ämnet som man kan delta i. Vid behov kan organisationen skapa nya nätverk för att främja dialogen med intressentgrupperna. Potentiella användare av informationen kan hjälpa organisationer med informationen som ska öppnas och med sättet på vilket den ska delas, till exempel i definitionen av programmeringsgränssnittet.
Organisationerna kan aktivera dem som utnyttjar informationen till exempel genom enkäter, intervjuer, workshoppar, utbildningar, föreläsningar eller hackathoner.
De mest kända ekosystemen och nätverken som främjar öppen information
Exempel och stöd för utveckling av ekosystem och organisering av hackathon
Hjälp med att utveckla ekosystemen och ordna hackathoner får du till exempel av följande:
- Ecosystem handbook (på engelska)
- Handbok för projektet Open Daas (på finska, pdf)
- Snabbguide för att organisera hackathon (på finska)
Aktörer som ordnar hackathoner i Finland är bland annat Ultrahack och Junction.
Exempel på evenemang och ekosystem för öppna data som ordnats i Finland
Mål, indikatorer och incitament
I detta skede beskrivs hur målen, indikatorerna och incitamenten för att öppna information kan definieras och genomföras.
Det finns inga officiella rekommendationer för målen, indikatorerna och incitamenten för att öppna information.
De organisationer som redan öppnat information har inkluderat sina mål till exempel i organisationens (till exempel ämbetsverkets eller kommunens) strategi, verksamhets- och ekonomiplan eller resultatavtal. Utöver måluppsättning är det också bra att ställa upp indikatorer för målen, till exempel organisations- eller enhetsspecifika, med hjälp av vilka man följer upp och konstaterar hur målen uppnås.
Exempel på uppsättning av mål
Mätning av öppnandet av information och incitament
På uppdrag av Finansministeriets projekt för att utnyttja och öppna data genomförde Deloitte i början av år 2021 en kartläggning av nuläget, där man analyserade verksamhetsmodeller och anvisningar för öppnande av offentlig information i flera organisationer inom den offentliga sektorn. Utifrån kartläggningen av nuläget utnyttjas indikatorer och incitament i mycket liten utsträckning för att stödja öppnandet av information och allmänt för att leda öppen information. Sammandrag av bakgrundsundersökningen för kartläggningen av nuläget (på finska, pdf) finns på Finansministeriets webbsidor.
I kartläggningen identifierades endast en aktör som hade en offentligt tillgänglig mätare för uppföljning av öppnandet av information, eftersom Uleåborgs stad mäter antalet öppnade informationsmaterial. I verkligheten kan man anta att det finns fler mätare för internt bruk, men det är tydligt att mätningen och uppföljningen utnyttjas för lite för att stöda öppnandet av information.
Förutom att mäta öppnandet av information är det också möjligt att ur flera olika synvinklar mäta information som man själv har öppnat. Mer information finns i publikationen Introduktion till öppnandet av datalager (på finska, pdf), LVM 2010.
De största utmaningarna i anslutning till mätning och incitament är:
- Det är utmanande att identifiera tydliga och effektiva indikatorer
- Indikatorerna är inte bundna till åtgärder, utan de ses snarare som tilläggsuppgifter
- Den öppna informationen är inte bunden till organisationens eller de anställdas mål
- Inga organisations- eller arbetstagarspecifika incitament eller krav är bundna till öppnandet av information
I brist på incitament och krav ses öppnandet av information mycket lätt som en extra börda vars värde för slutanvändarna är svårt att mäta och desto svårare att mäta för den öppnande organisationen. I många organisationer är användargränssnitten för öppen information sällan i eget bruk och organisationerna utnyttjar inte nödvändigtvis ens själva den information som öppnas. Därför medför öppnandet av informationen inga operativa fördelar för organisationerna.
Organisering och resursfördelning
I den här delen beskrivs vad organisationen bör beakta vid organiseringen och resursfördelningen för att öppna information.
Informationshanteringsnämnden har gett rekommendationen rekommendation om genomförandet av
ledningens ansvar i informationshanteringen (på finska, pdf) (finansministeriets publikationer 2020:18), enligt vilken det rekommenderas att informationshanteringsansvaret beroende på informationshanteringsenheten definieras i arbetsordningen, förvaltningsstadgan, instruktionen eller motsvarande. Även informationshanteringsmodellen fungerar som informationshanteringsenhetens interna bestämmelse, varmed ansvarsbeskrivningarna även kan inkluderas i den. Beslut om ansvaret för informationshanteringen fattas av den myndighet eller tjänsteman som vid informationshanteringsenheten har behörighet att fatta beslut som gäller förvaltning och organisering eller som fattar beslut om innehållet i arbetsordningen, förvaltningsstadgan, instruktionen eller något annat motsvarande regelverk.
Enligt 13 § i informationshanteringslagen ska myndigheten följa upp informationssäkerheten i sin verksamhetsmiljö och säkerställa informationssäkerheten i datamaterialen och informationssystemen under hela livscykeln. Informationshanteringsenheten ska utreda de väsentliga risker som gäller informationshanteringen och dimensionera informationssäkerhetsåtgärderna enligt riskbedömningen. I anslutning till denna uppgift ska risker i anslutning till öppnande och delning av information identifieras och bedömas samt åtgärder i anslutning till riskhantering vidtas. Informationshanteringsenheten ska skriftligen godkänna kvarstående risker.
Centrala risker i anslutning till öppnande och delning av information är delad information eller delad information och eventuell användning av annan information på ett sätt som stör eller skadar samhället, medborgarna eller myndigheterna. Dessa kan till exempel vara identitetsstöld, utpressning eller bedrägerier eller fysisk skada av samhällets infrastruktur, såsom el- eller datakommunikationsnät eller trafiknät och trafikbyggnader. Det rekommenderas att organisationen tar ansvar för riskhantering, informationssäkerhet och dataskydd i anslutning till öppnandet av data för en eller flera personer.
Rollerna i processen för att öppna information delas ofta in i fyra huvudroller:
- producenter av information
- informationsförvaltare
- delare av information
- användare av information
De fyra huvudroller kan vidare delas in i mer specifika nivåer (Mer information i publikationen Offentlig data – inledning till att öppna datalager (på finska, pdf)
I den kartläggning av nuläget som Deloitte lät göra år 2021 inom ramen för Finansministeriets projekt utnyttja och öppna information identifierades olika tillvägagångssätt för att definiera roller i en kontext med öppen information. Rollerna kan variera avsevärt mellan organisationer beroende på deras struktur och naturen av den information som öppnas. Bekanta dig med sammandrag av kartläggningen av nuläget (på finska, pdf).
Det är bra om det i organisationen finns en eller flera personer som tydligt har blivit anvisade ansvaret för att öppna data och som koordinerar öppnandet av data i organisationen och ger råd vid behov. I alla organisationer har roller inte fastställts separat i verksamhetsmodellen. Å andra sidan är det trots identifieringen av rollerna svårt att i en kartläggning av nuläget som baserar sig på offentligt tillgängliga material definiera hur väl de olika rollerna i verkligheten har förankrats i organisationerna. Det kan till exempel hända att personalresurser inte har allokerats till rollerna.
Samma iakttagelse gäller i stora drag även i organisationsstrukturerna. En del av aktörerna har relativt tydligt definierat organisationsstrukturerna för gruppering kring öppen information, men andra saknar dem helt och hållet. Ett bra exempel är till exempel Åbo stad, som är organiserad kring öppen och modulär digital utveckling.
I de flesta organisationer har organiseringen kring öppna data enligt Deloittes kartläggning av nuläget genomförts decentraliserat, men även delvis centraliserade lösningar används. Till exempel i Esbo stads fall har centraliserade stödfunktioner inrättats för administration av vissa uppgifter (till exempel för databehandling och riskbedömning). HRI-tjänsten stöds av Helsingfors stadskanslis centraliserade Clearing house -funktion, vars syfte är att stöda och koordinera öppnandet av data.
Exempel på hur öppnandet av information organiseras
Definition av processen
I detta skede beskrivs hur målen, indikatorerna och incitamenten för att öppna information kan definieras och genomföras i organisationen.
Det finns inga officiella rekommendationer för processen för att öppna information.
De organisationer som redan öppnat information har i huvuddrag framskridit i öppningsprocessen enligt följande: man identifierar det informationsmaterial som eventuellt ska öppnas, bedömer möjligheterna att dela det och de risker som delningen eventuellt medför, beslutar om publicering (eller icke publicering) av informationsmaterialet, publicerar informationen samt sörjer för dess underhåll och kommunikation.
I praktiken har organisationer definierat och genomfört öppnandet av sitt datamaterial på olika sätt. Informationen har öppnats organisationsspecifikt som en intern process eller på ett enhetligt sätt i samarbete med andra organisationer. En stor del av det informationsmaterial som delas öppet har definierats och delats organisationsspecifikt, men allt oftare granskas och definieras informationsutbytet i samarbete med andra instanser som förvaltar liknande information.
Det är bra att betrakta öppnandet av informationsmaterial som en återkommande process som ständigt utvecklas. I processen måste man beakta hela datamaterialets livscykel från öppnandet av materialet till förvaringen av eventuella historiska data. Det lönar sig att i mån av möjlighet börja med enkelt material, från vilket man går vidare till mer omfattande och komplicerade material. Det är bra att skapa och utveckla processen öppet i samarbete med intressentgrupperna. När organisationen har skapat grunden för öppnandet av data och organisationen har fått den kompetens som behövs för att öppna data kan öppningsprocessen i fortsättningen kräva mindre resurser.
Oftast börjar man öppna information från befintliga datasystem, av vilka en del kan vara mycket gamla. Det kan vara svårt att dela information från gamla datasystem, eftersom systemet inte från början har planerats med tanke på informationsdelning. Vid konkurrensutsättning av nya datasystem och system eller vid förnyande av kontrakt ska bland annat informationshanteringslagen och upphandlingslagen iakttas. Men det är också viktigt att beakta möjligheten att öppna information och möjligheten för öppna gränssnitt. Det är till exempel viktigt att identifiera och definiera vem som äger informationssystemets informationsinnehåll eller programmeringsgränssnitt.
I Informationshanteringsnämndens rekommendation om genomförandet av ledningens ansvar i informationshanteringen (på finska, pdf) (Finansministeriets publikationer 2020:18) konstateras att man vid upphandlingar ska säkerställa att datasystemen och datalagren är interoperabla och att tekniska gränssnitt öppnas åtminstone i situationer där informationshanteringslagen förutsätter det. API-principerna erbjuder användbart stöd för att definiera eller utveckla programmeringsgränssnittet.
Exempel på organisationsspecifika processbeskrivningar för att öppna information
Exempel på gemensamma processer för att öppna information
Kompetensutveckling
I denna del beskrivs varför och hur man kan öka och utveckla kunskaperna i att öppna information.
Informationshanteringsenhetens ledning ska med stöd av 4 § 2 mom. i informationshanteringslagen se till att det finns uppdaterade anvisningar om hantering av informationsmaterial, användning av datasystem, databehandlingsrättigheter, förverkligande av informationshanteringsansvar, tillgodoseende av informationsrättigheter, informationssäkerhetsåtgärder och beredskap för undantagsförhållanden. Ledningen fastställer hur man säkerställer att anvisningarna är uppdaterade och vilka aktörer som ska ansvara för att anvisningarna är uppdaterade. Ledningen ska också se till att det vid enheten erbjuds utbildning som säkerställer att de anställda och personer som arbetar för informationshanteringsenhetens räkning är tillräckligt förtrogna med gällande författningar, föreskrifter och med informationshanteringsenhetens anvisningar om informationshantering och databehandling samt om offentlighet och sekretess i fråga om handlingar.
Informationshanteringsnämnden har utfärdat en rekommendation om genomförandet av ledningens ansvar i informationshanteringen (pdf) (Finansministeriets publikationer 2020:18), enligt vilken det rekommenderas att de som har det övergripande ansvaret för informationssäkerheten, datasystemen, datalagren, registerföringen, beslutsfattandet i anslutning till begäran om handlingar, ärendehanteringen och arkivväsendet ansvarar för uppdateringen av anvisningarna.
Det är viktigt att den organisation som planerar att öppna informationen ser till att de som deltar i öppnandet av informationen i organisationen har tillräcklig förståelse för och kompetens om de skeden och ansvar som ingår i öppnandet av information samt i synnerhet om riskerna i anslutning till informationssäkerhet och dataskydd. På så sätt kan man säkerställa att öppnandet sker på ett datasäkert, användarorienterat, konsekvent och även resurseffektivt sätt. Det kan också vara möjligt att skaffa kompetens för att öppna information som en köpt tjänst eller lägga ut den på entreprenad. Men det är viktigt att organisationen också har tillräcklig intern kompetens eftersom det vid informationsdelning i princip är fråga om ett kontinuerligt verksamhetssätt, inte en engångshändelse.
I fas 4 Säkerställandet av dataskyddet beskrivs anvisningar om dataskydd och informationssäkerhet. Med hjälp av anvisningarna kan man fundera på om informationsmaterialet överhuvudtaget kan öppnas.